RESUMEN EJECUTIVO

El proyecto de ley para la creación de la UNED difícilmente alcance los dos tercios requeridos en ambas cámaras para la creación de un nuevo ente autónomo.

No hay consenso de partida no sólo en aspectos centrales del diseño (naturaleza jurídica, cogobierno, destino del Consejo de Formación en Educación (CFE, órgano desconcentrado de la ANEP) y tratamiento de la titulación de docentes en actividad), sino que además el proyecto deroga explícitamente la institucionalidad construida en la administración anterior (CFE y Docente Acreditado, consagrados en la LUC). Esto convierte la discusión en una pulseada política sobre el legado del gobierno saliente, lo que reduce estructuralmente las posibilidades de acuerdo.

Incluso si se concretara la creación de la UNED con una flexibilización significativa del articulado original, particularmente en materia de gobernanza y reválida, su creación no resuelve los desafíos estructurales de la formación docente, con tres problemas que el cambio institucional no aborda:

• Un volumen elevado de estudiantes de formación docente que no culmina su formación y ejerce igualmente durante años bajo régimen de habilitación, sin completar la titulación;
• Un sistema de elección de horas que opera con la antigüedad como criterio dominante, debilitando los incentivos a la titulación y a la formación continua; y
• La ausencia de un impacto tangible del título universitario en la remuneración, el ascenso y la carrera docente.
• Sin una reforma complementaria de la carrera docente y de los mecanismos de asignación de horas, el cambio institucional corre el riesgo de quedar reducido a una transformación nominal.

1. Los grandes debates que definirán su viabilidad

Pertinencia del nuevo ente autónomo

Existe consenso político en los tres partidos mayoritarios sobre la necesidad de avanzar hacia el reconocimiento universitario de la formación docente, pero la discrepancia está en cómo hacerlo: crear un ente autónomo nuevo (proyecto), constituir un Instituto Universitario dentro de la ANEP (alternativa de mayoría simple) o mantener el CFE reformado con un régimen de reválida. La opción del ente autónomo es jurídicamente la más ambiciosa, pero también la más costosa política y prácticamente irreversible.

Asimismo, muchos sostienen que no es necesario avanzar en una nueva universidad, entendiendo que algunos cambios regulatorios y avances en currículas podría lograr el mismo resultado, mientras se mantiene la formación docente dentro de la ANEP.

Estructura de gobernanza

El proyecto replica el cogobierno pleno de la Udelar basado en tres órdenes (docentes, estudiantes y egresados) que eligen al rector y demás órganos. Mientras que unos defienden esta posición bajo una visión de autonomía, otros manifiestan reservas debido al potencial impacto que podrían tener los sindicatos de la educación en la dirección del futuro ente.

El antecedente más claro de este debate ha sido el proyecto de ley de creación de la UTEC (Universidad Tecnológica del Uruguay, 2012), que se aprobó con gobernanza designada por el Ejecutivo, precisamente para destrabar mayorías y lograr apoyos de la oposición. La negociación más probable apunta a un modelo híbrido (similar al actual CFE o de la UTEC) que combine designación ejecutiva con representación de los órdenes.

Reválida de títulos anteriores

Al momento de su creación, la UNED encontraría unos 70.000 docentes en actividad con títulos no universitarios, cerca de 3.700 acreditados por Docente Acreditado (2023 y 2025) y aproximadamente 6.000 egresados adicionales del régimen previo.

El artículo 30 del proyecto remite a una reglamentación de 180 días para brindar soluciones a la cuestión de los docentes con título ya emitido, pero no define la fórmula: reválida automática, evaluación individual o régimen mixto. Es el debate con mayor margen de negociación.

2. La formación docente hoy: una estructura concentrada en el sector público

La formación docente representa uno de los principales desafíos educativos que tiene nuestro país. Uruguay forma a sus maestros, profesores, educadores sociales y docentes técnicos mayoritariamente dentro de los centros de formación docente articulados mediante el Consejo de Formación en Educación (CFE), órgano desconcentrado dentro de la ANEP. El CFE depende jerárquicamente del CODICEN y se financia dentro del inciso presupuestal de la ANEP, donde representa aproximadamente el 5,4 % del gasto total (unos USD 140 millones en 2024). Su gobernanza actual combina designación política y representación de los órdenes: cinco miembros, tres designados por el Poder Ejecutivo, uno por los docentes y uno por los estudiantes.

La red institucional cuenta con 33 centros de formación docente distribuidos en los 19 departamentos del país, con más de 2.800 docentes formadores y una matrícula de 27.041 estudiantes en 2025 (luego de un pico de 35.240 en 2021). El 97 % de los futuros docentes se forma en el sector público, lo que vuelve cualquier modificación institucional altamente sensible para el sistema educativo en su conjunto. En 2024 egresaron casi 3.000 nuevos docentes, tras el récord de 3.270 alcanzado en 2023.

3. El proyecto de ley: una de las apuestas educativas centrales del gobierno

El Poder Ejecutivo ingresó, el 13 de abril de 2026 a la Comisión de Educación y Cultura del Senado, el anteproyecto de ley para crear la Universidad Nacional de la Educación (UNED), configurada como un ente autónomo y cogobernado con independencia presupuestaria y operativa. La UNED absorbería los cometidos, recursos humanos y presupuestales del actual CFE, que sería disuelto, y concentraría la enseñanza, la investigación y la extensión en el campo educativo dentro de su nueva institucionalidad.

La propuesta, anunciada durante la campaña electoral, representa una de las principales apuestas de la política educativa de la administración de Yamandú Orsi y constituye un cambio sustancial respecto al modelo de la administración anterior, que había decidido avanzar en el reconocimiento universitario de las carreras dentro del CFE, y mediante las pruebas de Docente Acreditado como herramienta clave.

4. Cometidos institucionales y órganos de dirección

El anteproyecto busca posicionar a la UNED como la principal institución nacional dedicada a la formación universitaria en educación. Sus objetivos seguirían una lógica similar a aquella de la Universidad de la República con cometidos centrales que incluyen: (i) la formación académica de los profesionales de la educación a nivel universitario; (ii) el impulso a la investigación y producción de conocimiento sobre el sistema educativo; (iii) el desarrollo integral de las funciones de enseñanza, investigación y extensión; (iv) la cooperación interinstitucional con universidades nacionales y extranjeras; y (v) la revalidación y reconocimiento de títulos, trayectos y créditos formativos, función estratégica para universalizar el reconocimiento universitario de los docentes ya titulados.

El proyecto se inspira en la tradición del cogobierno universitario en Uruguay y prevé una estructura de gobernanza integrada por tres órdenes (docentes, estudiantes y egresados), articulada en tres órganos principales: Rector (máxima autoridad, electa por la Asamblea General), Consejo Directivo Nacional (tres docentes, uno de ellos el rector, dos estudiantes y dos egresados) y Asamblea General (Órgano deliberativo que elige al rector y participa en consulta preceptiva sobre planes de estudio y decisiones estratégicas, integrado por 18 docentes, 12 estudiantes y 12 egresados, electos en elecciones abiertas).

5. Proceso legislativo: la barrera de los dos tercios

Por tratarse de la creación de un nuevo ente autónomo de carácter universitario, la Constitución exige una mayoría especial de dos tercios en cada cámara. El oficialismo cuenta con 48 diputados de 99 (donde necesita 67) y 16 senadores de 30 (donde necesita 21).

En consecuencia, la aprobación depende íntegramente de la construcción de consensos con el Partido Nacional y/o el Partido Colorado. El antecedente directo (proyecto de UNED presentado en el segundo gobierno de Tabaré Vázquez en 2017) no prosperó precisamente por la imposibilidad de alcanzar esas mayorías.

A continuación, puede descargar el informe completo: