Por Juan Pablo Nieto

Los mercados digitales han evolucionado rápidamente en las últimas décadas. Desde un comienzo monopólico -donde el Estado tomaba el rol determinante de alcanzar a cada hogar con infraestructura- hasta hoy en día donde una empresa audiovisual uruguaya debe competir mano a mano con multinacionales de la talla de Netflix o Disney, la globalización digital ha transformado las reglas de juego.

Sin embargo, el mapa de actores en el mercado de telecomunicaciones se mantiene relativamente estable, con cambios relacionados al solapamiento de actividades de valor agregado (mencionadas parcialmente en el artículo editorial anterior).

En primer lugar, tenemos a los actores más reconocidos por los usuarios: las empresas de telecomunicaciones. Estas son responsables de brindar los servicios de conectividad (entre otros) a cada cliente final. Ya sea a través de fibra óptica, cobre, radio o satélite, las llamadas “Telcos” son el motor del mercado.

Por otro lado, tenemos los organismos estatales (e internacionales) que velan por los objetivos estratégicos y regulatorios. El Gobierno, a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), es responsable de los lineamientos estratégicos (fundamentalmente a largo plazo) de las políticas públicas. Esto se realiza a través de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual (DINATEL), “responsable de formular, implementar, articular, coordinar y supervisar las políticas nacionales de telecomunicaciones” [1]. En la práctica, estos organismos tienen a su cargo lograr los “objetivos país”, tales como la universalización del servicio, la planificación del espectro electromagnético, y las relaciones internacionales con organismos internacionales.

Debido al avance de las tecnologías de la información, otro actor se ha vuelto clave en el desarrollo de las políticas de telecomunicaciones: la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y Conocimiento (AGESIC). Esta agencia, perteneciente a Presidencia de la República, va un paso más allá de las telecomunicaciones a través del desarrollo de políticas digitales (Ciberseguridad, Inteligencia Artificial, Ciudadanía Digital, Protección de Datos, etc.).

Las telecomunicaciones son el canal que permite la ejecución de dichas políticas.

En lo referido a regulación, Uruguay posee dos actores clave que determinan que las políticas cumplan los reglamentos y estándares exigidos.

La Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC), servicio descentralizado, es el principal responsable de velar por el correcto funcionamiento del mercado. Ya sea a través de análisis técnicos o de mercado, esta unidad es la que establece las reglas, las fiscaliza, y potencialmente sanciona.

Por otro lado, y en menor medida, la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia vela por potenciales prácticas anticompetitivas. Como un ejemplo reciente, la Comisión participó del debate relacionado a las condiciones competitivas entre la AUF y las condiciones de distribución del contenido por parte de Tenfield y DirecTV [2].

Finalmente, varios otros jugadores participan directa e indirectamente, tales como operadores internacionales (Starlink, etc.), generadores de contenido audiovisual (Netflix, etc.), los cuales en mayor o menor medida afectan las acciones del mercado.

La confusión de roles: ANTEL y su tamaño

Uruguay, a diferencia de la vasta mayoría de países en el mundo, posee un operador que distorsiona sensiblemente el marco regulatorio tradicional debido a su tamaño. Usualmente, un mercado saludable se apoya en tres pilares:

– Operadores (prestación de servicios)

– Gobierno (definición de políticas públicas)

– Reguladores independientes (control)

Este esquema tiene un pequeño gran detalle: se estima que los pilares son independientes, algo que no sucede en nuestro país. El principal operador, al ser un ente autónomo estatal, genera una conjunción de intereses económicos, sociales y políticos que altera el funcionamiento correcto de la regulación.

Por otro lado, la naturaleza de ente autónomo también limita las capacidades de ANTEL para poder realizar inversiones y expandir su negocio a ramas que potencialmente le pueden ser favorables.

Es importante entender el origen de este modelo. La creación de entes autónomos respondió a la necesidad de desarrollar sectores estratégicos en contextos donde el mercado no garantizaba cobertura ni inversión suficiente. Uruguay no fue una excepción: telecomunicaciones, energía y servicios postales fueron impulsados mediante empresas públicas para asegurar objetivos de desarrollo nacional.

En este marco, ANTEL cumplió un rol clave en la universalización de servicios, priorizando el interés social por sobre la rentabilidad de corto plazo. Sin embargo, el contexto ha cambiado. La aceleración tecnológica, la globalización de servicios y la creciente competencia internacional han expuesto las limitaciones de un modelo altamente integrado y con fuerte impronta estatal.

La necesidad de proteger legalmente a la empresa para sostener su posición competitiva es, en sí misma, un síntoma de esta tensión.

Adicionalmente, los sucesivos gobiernos han recurrido a ANTEL —al igual que a otros entes autónomos— como fuente de financiamiento fiscal. Las transferencias a Rentas Generales introducen una contradicción evidente: el mismo actor que debe maximizar cobertura es, al mismo tiempo, quien compite por rentabilidad.

Esta dinámica también condiciona el accionar de los organismos reguladores, cuya independencia efectiva puede verse tensionada en un contexto donde los intereses fiscales del Estado están en juego.

Madurando como país: el modelo DUCSA

Nuestro país ya tiene experiencia en evolucionar sus empresas públicas. En particular, ANCAP logró realizar una separación que ha brindado mayor estabilidad y mejor gestión de sus propios productos, así como optimizar el nivel de competencia dentro del mercado. En telecomunicaciones, esto se llama “separación vertical”.

Aplicado al caso de ANTEL, implicaría que el ente autónomo se concentre en la provisión de infraestructura —garantizando cobertura y universalidad— mientras que las actividades comerciales y de servicios al usuario final se desarrollen en una entidad separada, con mayor flexibilidad operativa.

Este esquema permitiría:

– mayor transparencia en los costos

– reducción de subsidios cruzados

– condiciones más equitativas de competencia

– mejor adaptación comercial

Conectado con esto, el gobierno actual ya ha coqueteado con la idea de vender “acciones” de empresas públicas lo cual está directamente conectado con la necesidad de transparencia y separación legal [3].

Por otro lado, ANTEL Ente Autónomo puede comercializar su infraestructura a cualquier actor privado que le convenga, aumentando su retorno de inversión y permitiendo a los usuarios finales definir como mejor utilizar la infraestructura que tanto costó a la población. Asimismo, habilitaría la posibilidad de que la infraestructura sea utilizada por múltiples actores, maximizando el retorno de las inversiones realizadas.

Sin embargo, este tipo de transformación requiere un elemento indispensable: reguladores fuertes y técnicamente capacitados. Sin un marco regulatorio robusto, la separación puede generar más problemas que soluciones.

Conclusiones: barajando las cartas de nuevo

Las ideas planteadas en este artículo apuntan a actualizar el marco institucional del sector, con el objetivo de revitalizar el mercado de telecomunicaciones, reducir distorsiones, promover la inversión y mejorar las condiciones para los usuarios.

Esto implica, en cierta medida, “barajar de nuevo”: repensar las reglas del juego para lograr un equilibrio más eficiente entre actores públicos y privados, alineado con las dinámicas actuales del ecosistema digital. En el próximo artículo, se abordarán los desafíos regulatorios que estas transformaciones implican, así como la necesidad de fortalecer las capacidades técnicas e institucionales para llevarlas adelante. La independencia institucional, el balance competitivo entre actores de mercado, entre otros puntos, son parte de lo que plantearemos en los próximos meses.

Juan Pablo Nieto Stabile

Ingeniero en Telecomunicaciones – UCUDAL

MSc. Engineering & Policy Analysis – Delft University of Technology

Referencias

[1] Ministerio de Industria, Energía y Minería, «Telecomunicaciones,» [En línea]. Available: https://www.gub.uy/ministerio-industria-energia-mineria/politicas-y-gestion/telecomunicaciones. [Último acceso: 22 03 2026].

[2] El Observador, «Derechos de TV: quiénes integran la Comisión de Defensa de la Competencia que laudará sobre los contratos de TV firmados por AUF, incluidos los de Tenfield y Directv,» 18 03 2026. [En línea]. Available: https://www.elobservador.com.uy/futbol/derechos-tv-quienes-integran-la-comision-defensa-la-competencia-que-laudara-los-contratos-tv-firmados-auf-incluidos-los-tenfield-y-directv-n6037883. [Último acceso: 22 03 2026].

[3] Montevideo Portal, «Sánchez propuso que entes emitan acciones: qué dice el FA y la respuesta de Gabriel Molina,» 10 03 2026. [En línea]. Available: https://www.montevideo.com.uy/Noticias/Sanchez-propuso-que-entes-emitan-acciones-que-dice-el-FA-y-la-respuesta-de-Gabriel-Molina-uc955461. [Último acceso: 22 03 2026].