Mejoras operativas, desenfoque estratégico

Por Ec. Antonio Manzi

La respuesta al 30%

Hace unas semanas escribí  sobre nuestro adormecimiento como sociedad frente a un número testarudo: alrededor del 30% de los menores en Uruguay nace y crece en hogares pobres, se mida por ingresos o por carencias multidimensionales. En referencia a este desafío, la respuesta del gobierno llegó al Parlamento dentro de la Rendición de Cuentas con nombre propio: la Asignación Única para la Infancia y la Adolescencia (AUIA). Hoy, un hogar de bajos ingresos con menores de edad puede recibir prestaciones monetarias a través de uno o más programas con distintos nombres y criterios. El proyecto promete reemplazarlos por una sola Asignación, y se presenta como el mayor cambio del sistema de protección a la infancia en dos décadas. De hecho, el actual director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) espera que el cambio tenga un impacto directo en la pobreza de menores de 0 a 3 años, reduciéndola en el orden del 25%. 

Basándome en lo que aprendí durante los cinco años que me desempeñé como Director Nacional de Transferencias y Análisis de Datos en el Mides (2020-2025), compartiré algunas reflexiones, dudas, y sugerencias respecto a los cambios al sistema de transferencias propuestos por el Poder Ejecutivo. Pero antes de entrar en los detalles operativos, me parece importante reflexionar brevemente sobre el objetivo (eliminar la pobreza infantil), el indicador-meta (pobreza monetaria), y la herramienta elegida.

Lo que ya sabemos…

A esta altura del partido, hay amplio consenso entre la academia, los técnicos, y gran parte del sistema político en, por lo menos, cuatro aspectos importantes:

1. Reducir o eliminar la pobreza infantil implica, a grandes rasgos, reducir o eliminar la pobreza en general: como desarrollé en mayor detalle en una nota anterior, la pobreza infantil no existe en un vacío. Los niños son pobres porque viven en hogares pobres, con adultos pobres. Es decir, para sacar a los niños de la pobreza de manera sostenida, debemos generar condiciones y herramientas para que los adultos puedan capacitarse, insertarse en buenas condiciones al mercado laboral, mejorar sus ingresos, y su bienestar general.
2. El enfoque monetario para medir la pobreza no es suficiente para reflejar la multidimensionalidad de la vulnerabilidad socioeconómica. Si bien tiene muchas virtudes estadísticas, su naturaleza dicotómica, volátil y unidimensional, hace que utilizar este enfoque como único indicador sea insuficiente, y nos lleva a priorizar el corto plazo (aumentar ingresos), postergando otras políticas con mayor impacto y sostenibilidad (aunque no necesariamente muestren resultados inmediatos).
3. Frente a las limitantes del enfoque monetario, Uruguay avanzó en la elaboración de un Índice de Pobreza Multidimensional (IPM): luego de varios años de trabajo y colaboración entre organismos públicos, academia, y agencias internacionales, en 2024 se consensuó esta herramienta, que justamente permite “abrir” la vulnerabilidad en distintas dimensiones (vivienda, empleo, educación, acceso a servicios básicos y seguridad social), determinando carencias que clasifican a un hogar como pobre multidimensional. Manteniendo el enfoque monetario como complemento, el IPM es una herramienta que podría ayudar a focalizar mucho mejor la inversión pública en aquellos hogares con mayores carencias.
4. Las transferencias monetarias por sí solas son un “piso de subsistencia”, no la política social “por excelencia”: otro argumento generalmente aceptado, ratificando que no son suficientes para tener un impacto sostenible en el bienestar de los hogares. Es el empleo, el acceso a educación de calidad, a sistemas de cuidados, y una oferta eficiente de servicios públicos lo que tiene mayor impacto.  

…Y lo que se decidió…

A pesar de estas cuatro afirmaciones generalmente aceptadas, el Poder Ejecutivo focalizó el combate a la pobreza infantil centrándose en las transferencias como política insignia, poniéndose como indicador de éxito una reducción en la pobreza monetaria, y desestimando por completo el Índice de Pobreza Multidimensional como herramienta.

Sobre la Asignación Única

La Rendición de Cuentas 2025 propone la creación de la Asignación Única para la Infancia y la Adolescencia (AUIA): una prestación mensual que sustituye a la asignación familiar (AFAM) contributiva, a la AFAM del Plan de Equidad (AFAM-PE), a los componentes asociados a la infancia de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y al Bono Crianza, para los hogares de los cinco deciles de mayor vulnerabilidad. Montos de $10.000 para menores de 3 años, embarazadas y personas con discapacidad de los dos primeros deciles (con valores decrecientes por edad y nivel), condicionalidades de salud y educación con suspensión parcial del beneficio, y ajuste por IPC. Comienza en 2027, únicamente con las embarazadas y los nacidos desde 2025: unos 54.000 niños el primer año.

Lo que hay que decir primero

Corresponde decirlo sin medias tintas: la orientación de simplificar tiene aspectos positivos. Aumentar los recursos que llegan directamente a los hogares con niños es siempre bienvenido en el país donde uno de cada tres menores crece en la pobreza. La unificación normativa es un viejo pendiente. La eliminación de la escala de equivalencia (montos plenos por cada niño, cuando hoy el per cápita se diluye en los hogares numerosos, que son justamente donde se concentra la pobreza extrema), es una mejora distributiva en el sistema. Y, frente a una decisión debatible respecto a cobrar la prestación condicionado a que el menor asista al centro educativo, por lo menos se plantea una reducción del 20% del beneficio por incumplimiento. Nada de lo que sigue discute esto.

Un diagnóstico errado

El problema empieza en los fundamentos. La justificación oficial afirma que la focalización actual se basa “solo en el ingreso monetario” y que eso genera los errores de inclusión y exclusión que la reforma vendría a corregir, y lo repite al describir los resultados esperados, cuando habla de “mecanismos anteriores basados exclusivamente en el ingreso”.

La realidad dice otra cosa: la AFAM del Plan de Equidad (AFAM-PE) y la Tarjeta Uruguay Social focalizan desde hace más de quince años por el Índice de Carencias Críticas (ICC), un proxy del nivel socioeconómico construido sobre dimensiones estructurales: condiciones habitacionales, composición del hogar, nivel educativo y acceso a bienes y servicios. Sólo las AFAM Contributivas se rigen por un criterio de ingresos monetarios, pero estas representan apenas el 10% del total de las Asignaciones Familiares. Más aún: desde 2022 está suspendido el tope de ingresos para la AFAM-PE, precisamente para que un trabajo formal no le costara la prestación a un hogar vulnerable.

Algo similar ocurre con el ajuste por inflación, presentado como novedad cuando la AFAM-PE ya se ajustaba por IPC por ley y la TUS por el índice de precios de alimentos y bebidas; o con la “unificación del trámite”, que la Ventanilla Única (una declaración jurada en cualquier oficina del MIDES o del BPS, con evaluación en el acto) ya resolvió en casi todo el territorio: la misma Exposición la reconoce “próxima a alcanzar cobertura nacional”. No son detalles menores, porque a raíz del diagnóstico es que se plantea la solución.

El problema central: la focalización que no se corrige

La promesa central de la reforma es mejorar la focalización: reducir el error de inclusión (hogares que cobran la prestación pero que no son elegibles) y el error de exclusión (hogares que son elegibles pero que no están cobrando). Para esto, parecería que se mantendría un criterio de vulnerabilidad (presumiblemente a través del ICC) y se compararía con los hogares en una escala de vulnerabilidad. Lo primero: quedará en la reglamentación la definición del instrumento de focalización y con qué se comparará. De todas maneras, sabemos que cualquier instrumento estadístico (así como la Encuesta con la que se compara) tiene márgenes de error que son normales que existan. Lo importante es lo segundo, la captación: el núcleo duro de la exclusión son los hogares que nunca llegan a una oficina, y la respuesta debería ser que el Estado salga a buscarlos cruzando registros. El proyecto lo insinúa (faculta la incorporación de oficio), pero como facultad discrecional, sin mandato, sin plazo y sin meta: puede no ocurrir nunca sin que nadie incumpla la ley. Tercero, la recertificación: el error de inclusión se acumula porque, una vez adentro, casi nadie vuelve a declarar su situación. La reforma introduce la reevaluación periódica con una vigencia que no puede superar los cuatro años, pero solo para el sistema nuevo: 54.000 niños en 2027, dejando exentos a los cientos de miles de beneficiarios del régimen anterior durante los años de transición. Se arregló la gotera de la casa que todavía no se construyó.

Las cuentas que faltan cerrar

Quedan, además, preguntas concretas que el articulado no responde. La primera es de calendario: solo ingresan al nuevo sistema las embarazadas y los nacidos desde 2025; el resto de los niños queda en el régimen anterior “hasta tanto la ley defina su incorporación… si así correspondiere”: un doble condicional, sin cronograma ni financiamiento comprometido. Entendemos que todo rediseño exige cortar en algún punto entre lo viejo y lo nuevo; lo que no puede quedar abierto es cuándo y cómo se completa la unificación prometida.

La segunda es de garantías: por ejemplo, un hogar de extrema vulnerabilidad con un menor de 1 año que hoy recibe la cobertura completa, Tarjeta duplicada, Bono Crianza, AFAM-PE y complemento por menor de 3, percibe unos $10.365 mensuales; si además nació en el Pereira Rossell, percibe $11.543. Con el nuevo sistema percibiría $10.000, y no encontré en la ley una cláusula que asegure que nadie cobre menos por migrar.

La tercera es de costos: se abandonaría como medio de pago la tarjeta magnética (TUS), cuyas compras están automáticamente exoneradas de IVA, a medios electrónicos genéricos; la ley remite la preservación de ese descuento a una facultad genérica del régimen de inclusión financiera, cuya instrumentación queda librada a la reglamentación. Dicha ley establece la posibilidad de cobrar en efectivo a través de redes de cobranza (el principal canal utilizado hoy para cobrar las AFAM-PE). Dicha modalidad implica la pérdida del descuento del IVA y el pago, por parte del Estado, de comisiones adicionales.

De cambio de nombre a cambio estructural

Nada de esto es irreparable; al contrario, la discusión parlamentaria es la oportunidad de convertir un reordenamiento con más recursos (valioso, pero no estructural) en la reforma que el país necesita. Tres ajustes contribuirían a este propósito. Uno, definir la meta para validar el instrumento: si el criterio de elegibilidad fuera multidimensional, el objetivo explícito debería ser reducir la pobreza multidimensional, con el IPM como tablero público de control, y los errores de focalización reportados en ese espacio. Dos: asumir que, bajo ese tablero, el rol del MIDES no es solo transferir un ingreso mínimo, sino operar como derivador inteligente, detectando cada carencia del hogar (educativa, habitacional, laboral, de cuidados) y enrutar, con prioridad, hacia los programas sociales que correspondan. Tres, convertir en obligación lo que hoy es facultad: la captación automática, empezando por las embarazadas vulnerables desde su primer control médico mediante la integración del Sistema de Información Perinatal con el SIIAS, y siguiendo con cada registro administrativo que la creciente facilidad de integrar datos pone a disposición; y modernizar la recertificación, que no tiene por qué depender de una visita: una Ventanilla Única digital autogestionada para la autodeclaración periódica, con los equipos en territorio concentrados en verificar los casos de mayor riesgo, asistidos por un algoritmo de confiabilidad. Buena parte de la infraestructura para todo esto ya está construida.

El piso no es la política

Una advertencia que merece ser repetida: la transferencia monetaria es el piso de la protección social, no la política de reducción de la pobreza. Lo dice el propio documento técnico que fundamenta la reforma: de la gran caída de la pobreza infantil entre 2006 y 2017, el mercado laboral explica casi el 70% y las transferencias alrededor del 21%. Es cierto que el Presupuesto ya aprobado financia la ampliación del Bono Escolar y de las becas de secundaria, y está bien que así sea. En lo que el Presupuesto y la Rendición quedan cortos es en lo demás: una política de reconversión e inclusión laboral para los adultos de los mismos hogares que cobrarán la AUIA, una ampliación sustantiva de oferta de cuidados que le permita trabajar a una madre sola, los incentivos para que a una empresa le convenga contratar a una persona que viene de la vulnerabilidad, ampliación de acceso a vivienda digna y los mecanismos de interoperabilidad que conecten cada carencia detectada de un hogar con el programa que corresponda, entre otros. Sobre eso, lo que de verdad mueve las dimensiones duras de la pobreza estructural, el silencio es más elocuente que el articulado. Volveremos sobre este asunto.

Ec. Antonio Manzi

Ex-director nacional de Transferencias y Análisis de Datos – MIDES