Por Pablo Menese Camargo

Uruguay tiene una matriz de protección social muy temprana, que comienza a tomar forma en la década de 1940. Es entonces cuando surgen las asignaciones familiares, se consolidan las cajas de retiro jubilatorio y crece el modelo de asistencia médica mutual. Sin embargo, la mayoría de estas políticas estaban restringidas a quienes financiaban el sistema: los trabajadores formales, que con los descuentos sobre su salario eran a la vez financiadores y acreedores de estos servicios. Aquel Uruguay —cercano a los 2 millones de habitantes que alcanzaría en 1963— no conocía de problemas demográficos ni de baja natalidad. El esquema se construía bajo el supuesto de que la población económicamente activa solo iba a crecer, en un contexto de bonanza económica —transitoria— producto del lugar que le tocó ocupar al país durante las Guerras Mundiales.

Este modelo mutual de participación contributiva brindó un piso de protección a un conjunto cada vez más amplio de trabajadores formales, que abandonaban los trabajos rurales por las nuevas industrias, buque insignia de la sustitución de importaciones que impulsaba el Estado. Y estaba alineado con los desafíos de la época. Primero, el avance de la escolarización obligatoria, junto con los derechos de la infancia, resignificó las necesidades de esa etapa de la vida; en respuesta se crearon las Asignaciones Familiares para las familias con hijos escolarizados en Primaria, siempre que el trabajador contribuyera a la seguridad social. Segundo, un sistema jubilatorio en el que, tras contribuir durante toda la vida activa a la Caja Escolar, la Caja de Empleados del Jockey Club o la Caja de Industria y Comercio, entre muchas otras —pues aún no existía el BPS—, se configuraba causal jubilatoria y era posible financiar los últimos años de la vida sin depender de nadie más. Tercero, un sistema de salud que comenzaba a ordenar los servicios médicos surgidos desde el siglo XIX como ayuda mutua entre colectivos inmigrantes y profesionales, y que permitía alargar los años de retiro al tiempo que protegía a las nuevas generaciones, incluso desde el embarazo.

Este esquema excluía, es cierto, a una proporción muy amplia de la población, particularmente vulnerable, que no lograba contribuir a la seguridad social y por tanto no accedía ni a la salud, ni a la jubilación, ni a las asignaciones. Aun así, estas tres reformas principalmente significativas y coordinadas a partir de 1940 —básicas y elementales vistas desde el siglo XXI— pusieron a Uruguay a la vanguardia de la protección social, como un país hiperintegrado y de avanzada, y fueron las que hacia mediados de la década de 1950 le valieron el mote de Suiza de América.. El bienestar derivado de estas reformas lo ubicó, junto con Europa, entre los primeros países en transitar la Primera Transición Demográfica, marcada por la caída simultánea de la mortalidad y la natalidad. El país comenzó antes que nadie su envejecimiento, lo que en 2026 nos deja con 3,5 millones de habitantes, muy lejos de las proyecciones de 6 o 7 millones que se manejaban a mediados del siglo XX.Hoy este esquema es la norma más que la excepción en el mundo occidental. Y si bien supimos estar a la vanguardia, hemos sido sumamente conservadores frente a cualquier reforma, con desafíos actuales que tensionan la capacidad de desarrollo y la distribución equitativa de un piso de bienestar entre todos los habitantes del territorio. Pero para entender esto, primero hay que entender qué desea proteger la matriz de protección social.

Fundamentalmente, la matriz acompaña a los ciudadanos en situaciones que implican riesgo a lo largo de la vida: niños que van a la escuela sin comer, no poder acceder a la salud, no poder escolarizarse, no poder financiar la vejez, el desempleo o la enfermedad. Antes de su surgimiento, estos riesgos se gestionaban por el mercado —pagando o usando ahorros para educación, comida, salud, retiro— o por la familia —enseñando a leer y escribir, dividiendo las calorías en porciones más pequeñas, cuidando a los enfermos, mudándose con los padres o suegros en sus últimos años—. Si había dinero para el mercado, bien; de lo contrario, se activaban las ayudas familiares, que consumían tiempo y recursos: quienes no podían resolverlo por el mercado debían renunciar a su propio bienestar para gestionar el de otros. Históricamente, esto sobrecargó la capacidad de cuidados de las mujeres y las responsabilidades de financiar el hogar de los hombres.

La matriz de protección social les permitió a nuestros bisabuelos, abuelos y padres gestionar el riesgo doméstico sin tensionar tanto el bienestar familiar. Este piso no era universal, claro: hasta que Uruguay no avanzó en sistemas no contributivos a comienzos del siglo XXI, quedaron por fuera todos los que no contribuían a la seguridad social. Pero hay algo más: los riesgos que durante el siglo XX inspiraron el mutualismo, las asignaciones familiares, la educación laica-gratuita-obligatoria o las cajas de jubilación no alcanzan a cubrir los riesgos de hoy. Riesgos que entre 1940 y 1960 no parecían tales: el embarazo adolescente, no terminar el bachillerato, los problemas de salud mental, los problemas sexo-afectivos, el trabajo infantil, entre otros.

En el Uruguay de 2026 existen, entonces, tres formas de gestionar los riesgos del hogar. Por el mercado: financiando profesores particulares, educación no formal, ocio, o la institucionalización en centros privados muy variados como clubes deportivos y grupos asociativos. Por la familia: ayudando con los deberes, llevando de vacaciones, fomentando amistades y espacios de esparcimiento, manteniendo comunicación y seguimiento de las necesidades. O por el Estado: asistiendo a centros de INAU, a programas como Escuelas Disfrutables de ANEP o a Escuelas de Tiempo Completo, entre muchos otros. La vía del mercado está restringida a las clases altas; la vía del Estado suele ser focalizada —como los recursos no alcanzan para todos, se concentran en los hogares de menores ingresos—; y la vía de la familia es la de la clase media, que no alcanza los umbrales de focalización por vulnerabilidad ni los ingresos para comprar bienestar en el mercado.Ahora, con respecto a nuestra sociedad y sus necesidades, cabe recordar que las consecuencias de haber sido de los primeros en alcanzar la Primera Transición Demográfica, implica que sus consecuencias ya nos impactaron hace años: con tasas de reemplazo muy por debajo del necesario 2,1 hijos por mujer, somos una sociedad envejecida, de las mas envejecidas de América Latina, tambien junto con Europa, claro. Esto tensiona el financiamiento del bienestar y nos lleva a discutir muchísimo sobre las reformas de la seguridad social, puesto que hay muchos más beneficiarios —y por más tiempo— que financiadores. De hecho, desde hace algunas décadas transitamos la llamada Segunda Transición Demográfica, caracterizada por hogares pequeños, familias monoparentales y arreglos de pareja fugaces. En consecuencia, el pilar del bienestar familiar es hoy mucho más frágil, con mucha menos capacidad de gestión del riesgo que los hogares de nuestros padres y abuelos.

Una madre, sin su familia ampliada viviendo cerca, gestiona la infancia y la adolescencia de sus hijos mientras trabaja todo el día: el padre se los lleva el fin de semana, no consigue centros de tiempo completo, el liceo del hijo queda en una punta y la escuela de la hija en otra, no le gustan las juntas del hijo, a la hija le empieza a ir mal en la escuela y la ve deprimida, no logra un número para el psiquiatra, la sociedad no le cubre psicólogo, no puede pagar actividades extracurriculares ni apoyo escolar. Sin embargo, en el Uruguay de hoy este hogar no es una excepción, ni caracteriza a un hogar vulnerable. Y sin embargo, en la gestión de ese hogar de clase media hay decenas de riesgos a los que no llegan ni las políticas focalizadas para atenderlos, ni el poder de compra para resolverlos. Al mismo tiempo, estos nuevos riesgos quedan muy lejos de la protección del clasico piso de bienestar, logrado a lo largo del S.XX.

Desde hace mucho tiempo sostengo que hay que revisar el sistema de protección social en niñez, adolescencia y juventud, porque hemos fragmentado la protección en diferentes institucionalidades que dividen la asistencia del bienestar. También insisto en que el sistema educativo es el primer y más universal agente de bienestar de todo el territorio, y que debemos integrarlo con otros agentes de protección: incrementando el tiempo pedagógico al juntar Escuelas con Clubes de Niños, liceos y UTUs con Centros Juveniles, o creando campus integrados de Primaria a Media Superior tiempo completo con policlínica de ASSE incluida. ¿Recursos? ANEP, INAU, ASSE, y otros ya están financiados y descentralizados: juntar Escuelas con Clubes de Niños y policlínicas no redunda en mayor gasto a largo plazo. ¿Por qué? La respuesta es simple: en Uruguay, el 50% de los jóvenes entre 18 y 29 años no termina la educación formal obligatoria, y dos de cada tres de esos jóvenes no son pobres. El sistema educativo está tan alejado de comprender la gestión del riesgo en la adolescencia y la juventud que logra expulsar estudiantes incluso sin vulnerabilidad socioeconómica.

Requerimos campus educativos donde ANEP piense todo junto —de Inicial a Media Superior de Secundaria y UTU—, para que -por ejemplo- cada nuevo nivel no obligue a repensar la logística del transporte escolar. Requerimos más centros de tiempo completo; y como no sobran recursos, no parece inteligente seguir financiando por separado y en INAU a los CAIF, Clubes de Niños y Centros Juveniles a través de ONGs en capillas y clubes sociales a pocas cuadras de las escuelas y liceos sin tiempo completo ni equipos multidisciplinarios. Requerimos equipos multidisciplinarios que acompañen a quien ingresa a la educación con 4 años y egresa con 18; esos equipos, que ya existen en las propuestas de INAU y ASSE, no pueden ser un taller mecánico adonde enviar al alumno cuando se rompe: deben co-diseñar la gestión del bienestar y la convivencia en las aulas, para que nadie se rompa. Porque requerimos un sistema capaz de que el 100% de cada cohorte egrese aprendiendo, con un título de bachiller que no sea un mero preparatorio universitario sino que tenga utilidad práctica en la sociedad que se habita: solo así va a ser más atractivo estudiar que trabajar. Y requerimos que estos dispositivos se amplien en los centros educativos de todos los niveles socioeconómicos, porque el abandono en Uruguay no es un problema exclusivo de la pobreza. Es decir: sin protección social no hay asistencia a la educación obligatoria; sin asistencia no hay aprendizajes ni calidad educativa; y sin ellos no hay desarrollo, ni movilidad social, ni cohesión, ni democracia. La cadena causal no funciona al revés.

Estas son solo algunas ideas de cómo se vería un rediseño del bienestar, con un anclaje en el sistema educativo, como pivot para la coordinación de otras instituciones y presupuestos ya existentes, bajo un mismo paraguas de protección. Eso sería un verdadero y nuevo salto en la universalización del piso de bienestar, que atienda las necesidades básicas cada vez más acuciantes -también- de la clase media, empujando la universalización de la educación formal obligatoria. Supimos revolucionar el bienestar durante el siglo XX; solamente hay que volver a entender cómo asegurar ese piso mínimo verdaderamente universal, sobre el cual construir esa sociedad de la cohesión social, que nos gusta creer que era el Uruguay.